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  • 棚改变局来了:多地2019年目标腰斩 专项债或独木难支
  • 2019年01月24日来源:21世纪经济报道

提要:21世纪经济研究院分析师收集整理了部分省市2019年的政府工作报告和近期公布的2019年棚改工作计划,发现尽管全国住房工作会议提出要继续推进棚户区改造,严格把握棚改范围和标准,确保按时保质保量完成全年任务。但受限于各方面原因,一些省份相比2018年,大幅下调了2019年的棚改任务目标。

棚改变局来了!多地2019年 目标“腰斩?#20445;?#19987;项债或独木难支

21世纪经济研究院分析师 宋兴国 实习生 梁一铭

导读

有研究显示,仅通过专项债,难以覆盖2019年的棚改资金需求。根据天风证券的测算,2019年棚改专项债有6000亿配额,因此还有接近6000亿的资金缺口。

2019年,棚改面临变局。

截至1月23日,多个省市召开了地方两会和住房工作会议,布置棚改相关工作。

而在中央层面,1月22日,住建部网站公布,2018年,全国各类棚户区改造开工626万套,顺利完成年度580万套的目标任务,完成投资1.74万亿元。

21世纪经济研究院分析师收集整理了部分省市2019年的政府工作报告和近期公布的2019年棚改工作计划,发现尽管全国住房工作会议提出要继续推进棚户区改造,严格把握棚改范围和标准,确保按时保质保量完成全年任务。但受限于各方面原因,一些省份相比2018年,大幅下调了2019年的棚改任务目标。

2018年超额完成任务

2008年,中央启动保障性安居工程以来,棚改一直处在加速阶段。

数据显示,2006年至2011年底,全国累计开工改造各类棚户房超过1000万套,到2014年底,这一数字升到2080万套,而2015年到2018年则累计开工2442万?#20303;?#29031;此统计,全国累计通过各种方式改造各类棚户房超过4500万?#20303;?/p>

其中,21世纪经济研究院分析师注意到,从2015年以来,全国棚改实?#25163;?#34892;套数一直高于计划套数。

Wind数据显示,2014年至今,全国棚户区改造建设计划套数分别为470万、580万、600万、600万和580万套,而全国实?#25163;?#34892;套数则分别是470万、601万、606万、609万和626万?#20303;?/p>

而根据21世纪经济研究院分析师的不完全统计,在已经召开地方两会并公布政府工作报告的省市中,除甘肃、青海等少数省份,2018年棚改实际完成套数与目标套数?#21046;?#25110;未完成以外,多数省份均“超额”完成任务。

其中,?#26412;?#30446;标2.36万套,完成3.43万套,超额45%;浙江计划29.2万套,完成40.6万套,超额39%,江苏计划21.5万套,完成25.62万套,超额19%;江西7.88万套,完成32.9万套,超额约18%。

21世纪经济研究院分析师认为,这与棚改推动的阶段性有关。2015年以前,棚改以实物安置为主,2013年,国务院曾将当年棚改目标由304万户下调至232万户,资金压力被认为是主要原因。此后的2014年,央行开始定向发放的抵押补充贷款PSL,PSL开始承担提供棚改资金的任务。

在政策性金融的帮助下,工作周期短、容易操作、成本较低且能够有效去化当地库存的棚改货?#19968;?#23433;置方式,逐渐成为棚改主流。2015年棚改货?#19968;?#23433;置比例从2014年的约9.0%跃升至29.9%。而2016年和2017年的国务院政府工作报告中,均有“提高货?#19968;?#23433;置比例”的明确提法。

酝酿数年后,棚改高峰在2018年来?#20581;?1世纪经济研究院分析师发现,部分地区2018年的棚改工作力度堪?#35780;?#21490;最大。以浙江省为例,不仅2018年棚改新开工40.6万套,完成年度目标任务的139%,开工量为2017、2018年两年任务总和,还基本建成棚户区改造33.3万套,完成投资1642亿元,分别完成年度目标任务的170.9%和234.5%。

21世纪经济研究院分析师认为,这是政策与市场双重作用所致,且主要依靠三?#21335;?#22478;市拉动。

政策层面,棚改成为地方政府去库存,尤其是三?#21335;?#22478;市去库存的重要抓手,二者紧密结合。2017年末的全国住房工作会议提出,2018年库存仍然较多的部分三?#21335;?#22478;市和县城要继续做好去库存工作。根据去库存政策,部分三?#21335;?#22478;市的首付比例只需20%。同?#20445;?#22269;务院常务会议?#33539;?#23454;施2018年到2020年3年棚改攻坚计划,定下再改造各类棚户区1500万套的目标。

市场层面,在热点城市受到严密调控的背景下,在地产板块轮动作用的影响下,资金和需求开始向三?#21335;?#22478;市外溢,部分开发商开始发力三?#21335;?#22478;市的高周转模式,三?#21335;?#22478;市比一二线城市?#37213;?#19968;年进入本?#31181;?#26399;高点,地方政府在市场利好的推动下,推进棚改的意愿加强。部分地方甚至将棚改范围扩大到一般建制镇,还有的地方把房龄不长、结构比较安全?#26408;用?#27004;纳入棚改范围。

2019年多地下调目标

2019年,情况发生了变化。

根据21世纪经济研究院分析师的不完全统计,目前已发布2019年棚改工作目标的省份,其2019年棚改目标均比2018年有所下?#25285;?#19988;下降幅度较大。

其中,山西从12.52万套下调至3.26万套;河南从50万套下调至15万套;四川从25.5万套下调至15万套;?#26412;?#20174;2.36万套下调至1.15万套;安徽从28.18万套下调至21.45万套; 西藏从3.5万套下调至1.89万?#20303;?/p>

各地普遍下调棚改目标,被认为与政策收紧有关。

2018年?#20064;?#24180;,三?#21335;?#22478;市房价上涨较快引发关注,部分观点认为,棚改货?#19968;?#25919;策是推动三?#21335;?#25151;价上涨的原因之一。尽管2018年7月,住建部召开会议否认了这一说法,但住建部同时也提出,要因地制宜地推进棚改货?#19968;?#23433;置。对于商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方,应有针对性地及时调整棚改安置政策,更多采取新建棚改安置房的方式;商品住房库存量较大的地方,可以继续推进棚改货?#19968;?#23433;置。

而更大的收紧信号则在年底传达。去年12月,在住建部下发的2019年的棚改计划中,明确提出,政府购买棚改服务模式将被取消。对于新开工的棚改项目,不得以政府购买服务的名义变相举债或实施建设工程,而是要求以发行地方政府债券方式(棚改专项债)为主进行融?#30465;?/p>

防范隐性债务风险,被认为是叫停政府购买棚改服务模式的主要原因。中央在《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》?#20219;?#20214;中,在棚改领域给政府购买服务模式留了“口子”之后,有地方将一些工程项目、建设支出包装成棚改相关支出,并通过政府购买服务模式支付。由于政府购买服务支出纳入地方政府预算,这实际上形成了地方财政为棚改项目兜底的局面,造成隐性债务风险加大。

此外,在2018年底召开的全国住房和城乡建设工作会议上,数年来首次未提及“去库存”相关表述,被认为去库存任务以阶段性结束。

据了解,在2018年10月,住建部召开部分省市座谈会研究2019年棚改政策,有地方明确提出,如果棚改融?#25910;?#31574;由政府购买棚改服务模?#38454;?#20026;棚改专项债后,将难以实现项目收益和融?#39318;?#27714;平衡。而根据机构的统计,2018年各地棚改专项债发行规模累计只有约3100亿,而全年的棚户区改造投资则超过1.7万亿。

换而言之,继续推动棚改,“钱”从哪儿来尚未可知。有研究显示,仅通过专项债,难以覆盖2019年的棚改资金需求。

根据天风证券的测算,2019年棚改资金需求在1.3万亿左右,落实到政策性银?#20889;?#27454;与专项债的共有1.17万亿。但在政府购买服务模式取消后,保守估计2019年棚改专项债有6000亿的配额,因此还有接近6000亿的资金缺口。

21世纪经济研究院分析师认为,在收紧棚改政策后,由于棚改专项债资金可能难?#26376;?#36275;新开工项目的融?#24066;?#27714;等各方面?#21335;?#21046;,从中央到地方,下调棚改任务目标,成为更实?#23454;难?#25321;。



责任编辑:周锦秀
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